負面清單：一種新的治理模式

來源：10月27日 學習時報        時間：2014-11-13    

王利明 

　　十八屆三中全會決議指出，實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。實際上就是在這個決議里，已經把負面清單管理，作為一項國家治理的一種重要的方式方法確立下來了。從管理模式上來說，為什么說它是我們新時期治國理政的重要方法？

　　第一，負面清單管理給予市場主體廣泛的行為自由，可以有效激活市場主體的潛在活力。現代社會任何國家的立法者，能力都是有限的，很多事情是立法者在立法時所無法預見的，立法者不知道什么是好的，從而無法相應地強制要求別人去做。市場主體能否進入這些領域，必然成為法律調整的空白地帶，大量的是法律調整的空白地帶，也有人把它稱為“法律的沉默空間”。

　　在這樣的一個空白地帶，正面清單管理模式和負面清單管理模式，完全采取了不同的看法。正面清單管理這樣的模式下，它實際上受傳統的計劃經濟的影響，對這樣一個法律沉默的空間，并不允許市場主體就可以直接地進入，能否進入，很大的程度上，實際上還是要由政府來決定，這樣市場主體的行為的空間其實是受到了很大的壓抑和限制。但是負面清單管理認為，只有法律法規明確禁止或限制的領域，市場主體才無法進入，凡是清單沒有列明的領域，市場主體均可以進入，這種自由進入其實就是經濟活力的保證。

　　第二，能夠有效地限制和規范公權，尤其是規范審批權。在正面清單管理模式下，法律雖然沒有規定，但是政府依然還是在管理，政府實際上通過規章等各種規范性文件，仍然在限制著領域的進入。我們的許多規章其實都有幾個特點：一是宣布這個事歸我管；二是要求大家都要報批；三是不報批我就要處罰。

　　那么一旦實行負面清單管理以后，凡是負面清單之外的，凡是法律沒有限制，沒有禁止的，所有這些部門領域，不得再進行審批。這就意味著只要不是負面清單列舉的事項，政府無權進行審批，這實際上就已經形成了對政府權力的一種有效的規范和制約。所以它體現了法治的一個基本的精髓，這就是規范公權。

　　第三，這種模式使政府的行政行為更加公開透明。法治所追求的一個重要的目標就是，要實現公開的、透明的、可預期的效果。負面清單管理可以說在很大的層面上實現了這樣的效果。

　　在負面清單管理模式之下，負面清單的內容本身是公開的，負面清單之外的領域也是公開的，除負面清單明確列舉的事項之外，市場主體原則上都可以自由進入，所以它能夠達到這樣的一種公開預期的效果。

　　第四，負面清單管理模式能夠真正使經濟更有效率，更有活力。負面清單管理模式的規則十分透明、公開，也更有效率。規則和空白地帶，法律不禁止就可以直接進入，不需要進行繁瑣的審批，這就會非常有效率。

　　從推進國家治理體系和治理能力的現代化方面看，對市場主體，是“法無禁止即可為”；而對政府，則是“法無授權不可為”。這就是我們所要強調的，負面清單管理模式和職權法定原則相結合，這兩項原則正是我們所說的國家治理體系的核心的內容。（2014年9月22日《北京日報·理論周刊》王利明）